房屋拆迁裁决受理条件的司法审查问题研究
[提要]对房屋拆迁裁决行为的司法审查首当其冲涉及到对房屋拆迁裁决受理条件的司法审查。文章从房屋拆迁裁决的行政裁决属性出发，对房屋拆迁裁决中适格当事人的认定、当事人是否无法达成协议的认定，以及裁决申请的消极要件审查等若干争议问题进行了论述，并对司法实践中的这些问题提出了一定的解决方案。
房屋拆迁裁决案件在人民法院受理的行政案件中占有相当比重。对房屋拆迁裁决行为的司法审查，首当其冲涉及到当事人的裁决申请是否应予受理的问题——只有对符合受理条件的裁决申请，裁决机关才能够受理、审理和作出裁决。因此，正确审理房屋拆迁裁决案件，首先应明确房屋拆迁裁决的受理条件。
关于房屋拆迁裁决的受理问题，《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》(下称《拆迁实施细则》)第24条规定：“拆迁人与被拆迁人或者房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由被拆除房屋所在地的区、县房地局裁决。”从该条规定看，房屋拆迁裁决的受理条件包含两项内容：一是裁决申请中的当事人为适格当事人；二是拆迁当事人之间未达成拆迁补偿安置协议。在被拆迁房屋共有、出租等情形下，对于上述两要件的把握往往会产生争议。另外，司法实践中还涉及到被拆迁房屋灭失和申请裁决时已超过拆迁期限是否应作为裁决受理的消极要件问题。本文认为，上述这些问题，应从房屋拆迁裁决的行政裁决属性出发去寻求解决。
一、房屋拆迁裁决属于行政裁决
行政裁决行为，是指“行政主体依照法律授权，对平等主体之间发生的，与行政管理活动密切相关的、特定的民事纠纷(争议)进行审查并作出裁决的具体行政行为。”按照传统的行政、司法分立的理论，所有的民事争议均应由司法机关管辖，行政机关无从置喙。但是，20世纪以来，先是在英国，进而在美国、法国、德国、日本等国家，行政机关取得对某些民事争议的管辖权，是为行政裁决。行政裁决的正当性主要在于两点：其一，相较于司法机关，行政机关具有对于这些争议进行处理所具有的专业知识。这里的专业知识，包括技术专业性知识(如知识产权纠纷)和政策专业性知识(如劳动争议纠纷，涉及劳动部、各地劳动管理部门根据行业、地区特点制定的规章、规范性文件等“行业性知识”)。其二，相较于司法程序，行政裁决程序更为简便、灵活、注重效率，有利于纠纷的迅速、及时解决。
房屋拆迁裁决是对拆迁当事人之间的拆迁补偿安置争议进行审查、处理。而目前立法、司法均将拆迁补偿安置争议作为民事争议，因此房屋拆迁裁决在性质上应属于行政裁决。其正当性也可以从上述两方面得到说明：首先，房屋拆迁裁决是具有高度政策专业性的行为，涉及到为数众多的拆迁主管部门制定的规范性文件，对于这些规范性文件的掌握、应用，裁决机关作为专门机关无疑更为自如；其次，相对于繁琐的诉讼程序，裁决程序更加简便、灵活、富有效率，有利于拆迁补偿安置纠纷的及时解决。
指出房屋拆迁裁决行为性质上属于行政裁决，主要在两个方面对于房屋拆迁裁决受理条件的司法审查具有意义：
第一，房屋拆迁裁决事项具有民事性质。与典型的行政行为系赋予行政相对人公法上的权利(如行政救济)或课以公法上的义务(如行政处罚、纳税决定)不同，行政裁决仅涉及当事人之间的民事争议，而不及于公法上的权利义务。行政裁决事项的民事性质决定了民法基本原理在行政裁决中进而在对行政裁决的司法审查中应有其适用空间。
第二，房屋拆迁裁决的适用具有优先性。如前所述，房屋拆迁裁决取代司法裁判的正当性在于裁决机关的政策专业性优势以及裁决程序的简便、快速，因此只要这两方面的优势存在，拆迁补偿安置争议就应首先由裁决机关，而非司法程序来处理。这点在确定裁决机关与司法机关对于拆迁补偿安置争议的主管权限界定时具有意义。
二、房屋拆迁裁决中适格当事人的认定
房屋拆迁裁决涉及两造当事人，一方为拆迁人，一般以拆迁许可证所确定的拆迁人为准，实践中不会发生争议；但是另一方在某些情形下认定起来并非易事。此时，应从房屋拆迁裁决的行政裁决性质出发，以拆迁民事法律关系为中心认定房屋拆迁裁决的适格主体。
(一)被拆房屋为共有产，拆迁裁决申请中可否仅列部分共有人为当事人？
如果被拆迁房屋为私有房屋，且产权人只有一人的，该产权人应列为裁决的当事人，这一点没有疑问。但是，如果被拆迁房屋为共有产，拆迁裁决申请中仅列部分共有人为当事人的，当事人是否适格？裁决机关是否应予受理？这一问题在被拆迁房屋原产权人死亡，且继承人未对遗产分割的情况下较为常见。
房屋拆迁中的补偿安置问题涉及到对共有产的处分，而共有产的处分应由全体共有人共同行使，因此，全体共有人均应作为拆迁民事法律关系的当事人，房屋拆迁裁决中亦应列全部共有人为当事人，仅列部分共有人的，当事人不适格。但是，此时如果没有其他应当不予受理的情形，不应简单地以当事人不适格为由对裁决申请不予受理。而应参照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的解释》第56条的规定受理申请，在其他共有产权人能够查明的情况下，并应通知其他共有产权人参加诉讼。对于裁决申请其他方面均符合受理条件，仅遗漏部分产权人，裁决机关对其申请不予受理的，应撤销该不予受理决定。
(二)被拆房屋为协商议定租金标准的出租房屋，承租人是否可申请房屋拆迁裁决？
按照现行规定，房屋租赁可以分为协商议定租金标准的房屋租赁和执行政府规定租金标准的房屋租赁。那么，《拆迁实施细则》第24条第1款规定中的“房屋承租人”是否包括了协商议定租金标准的出租房屋的承租人呢？
关于这一问题，上海高院在2004年下发的《关于不服房屋拆迁裁决案件审理若干问题解答》中曾经指出：“出租私房或公房为协商议定租金标准……承租人因未获补偿而要求房地局裁决的，因其与拆迁人之间没有直接的安置补偿权利义务关系，其起诉要求房地局裁决的，应当驳回其诉讼请求。其与出租人之间的房屋租赁合同纠纷，应当通过民事诉讼途径解决。”显然，高院认为协商议定租金标准的房屋承租人并不是拆迁法律关系的当事人，没有资格申请房屋拆迁裁决。但是，在2006年下发的《关于房屋拆迁行政、民事相关问题的解答》中高院的观点发生了变化，“被拆迁房屋租赁关系因房屋拆迁已解除的，房屋承租人仍然有权从拆迁人处得到停产停业、设备搬迁等相关损失费用的补偿。在拆迁中租赁关系未解除的，房屋承租人可以要求拆迁人提供产权房安置，房屋所有人和承租人的租赁关系保持不变”。而对于“拆迁人与被拆迁人未签订拆迁补偿安置协议，或虽签订了拆迁补偿安置协议但未涉及承租人的补偿费用，当事人(此应系指房屋承租人－笔者注)申请房地局裁决，房地局不作为的，应当判决房地局作出拆迁裁决。”可见，高院认可协商议定租金标准的承租人亦系拆迁法律关系的一方当事人，具有申请拆迁裁决的资格。本文认为，高院的后一解答更加符合现行法律的规定。具体理由如下：
首先，从文义解释的角度而言：《拆迁实施细则》第3条对于“房屋承租人”在该法律文本中的含义有明确界定，是指“与被拆迁人具有合法租赁关系的单位和个人”，并没有进一步限定为执行政府规定租金标准的租赁关系中的承租人。换言之，协商议定租金标准的租赁关系中的承租人仍在其列。
其次，从体系解释的角度而言：根据《拆迁实施细则》的规定，协商议定租金标准的房屋承租人具有独立的拆迁补偿安置利益。如该细则第36条第2款、第44条第1款规定，对于协商议定租金标准的出租居住房屋和非居住房屋，如果被拆迁人与房屋承租人对解除租赁关系未达成协议，为了保障承租人继续租赁的权利，只能实行房屋调换的安置方式，安置房屋则由房屋承租人承租；该细则第42条第1款规定，拆迁人应当向居住房屋的被拆迁人、承租人支付搬家补助费、设备迁移费、过渡期内的临时安置补助费，并自过渡期逾期之月起增加临时安置补助费。同时，该细则第45条规定，拆迁非居住房屋，拆迁人应当补偿被拆迁人或者房屋承租人设备搬迁和安装费用、无法恢复使用的设备按重置价结合成新结算的费用、停产、停业的适当补偿等费用。既然协商议定租金标准的房屋承租人具有独立的拆迁补偿安置利益，为保障其利益的实现，自然应该将其作为拆迁法律关系的一方当事人。
(三)被拆迁房屋上设有抵押权的，抵押权人应否列为当事人？
如果被拆迁房屋为商品房，可能会因为其上设有抵押权，从而产生抵押权人能否申请房屋拆迁裁决的问题。关于这一问题，《拆迁实施细则》是持否定态度的。首先，《拆迁实施细则》第24条对于房屋拆迁裁决的申请人是采取的有限列举形式，而其列举的主体仅限于拆迁人、被拆迁人和房屋承租人，抵押权人显然未在其内。其次，从《拆迁实施细则》第51条的规定来看：该条第1款仅规定在被拆迁人取得补偿款或者安置房屋之前，应与抵押权人就抵押权及其所担保债权的处理问题进行协商，并向拆迁人提交书面协议，该规定的意旨应仅在于确保抵押权人通过抵押物的代位物实现抵押利益，对于拆迁人与被拆迁人之间的拆迁补偿安置协议的具体内容，抵押权人无法主张，因其并非拆迁法律关系的一方当事人；该条第2款还规定，如果抵押权人与被拆迁人就抵押权及其所担保债权的处理问题不能达成协议，拆迁人应当对被拆迁人实行货币补偿，而如果允许抵押权人提起房屋拆迁裁决，裁决机关只能实行房屋调换的安置形式，显然与上述规定相悖。由此亦可反面推论，《拆迁实施细则》并未给予抵押权人申请房屋拆迁裁决的权利。
但是，笔者认为，该规定在法理上缺乏依据，与上位法特别是新颁布的《物权法》以及同一效力等级的《上海市房地产抵押办法》均有冲突。依民法原理，抵押权是抵押权人就抵押物价值所享有的优先受偿的权利，因此抵押物的交换价值与抵押权人利益攸关，同时与前述租赁权不同，抵押权是一种物权，具有对世效力，对于任何可能会影响抵押物交换价值的行为，抵押权人都有权干预。在拆迁中，拆迁补偿安置协议的内容直接涉及抵押物的交换价值，抵押权人应该有权参与其中，作为一方当事人。正是基于抵押权的上述性质，《物权法》第191条第2款规定，抵押人转让抵押物一般应经过抵押权人同意。这里需要征得抵押权人同意的，应该包括是否转让以及转让价格(交换价值)两个方面。《上海市房地产抵押办法》也规定，抵押人转让抵押物时，应通知抵押权人，通知时应当同时提出转让抵押物的价格和对转让款的处理方式，并与抵押权人就此进行协商。抵押权人认为转让抵押物的价格明显低于其价值的，可以要求抵押人提供新的担保；抵押人不同意提供新的担保的，抵押权人可以不准予转让该抵押物。拆迁补偿虽然不同于转让，但是仍属于对抵押物的处分，涉及抵押物交换价值的实现，类推适用《物权法》、《上海市房地产抵押办法》的上述规定，似无理由将抵押权人排除于拆迁法律关系之外。
(四)公有出租房屋的承租人死亡的，房屋拆迁裁决的当事人应如何确定？
在现行法律制度下，公房租赁权的法律性质较为奇特。一方面，其具有民事权利的某些性质：承租人与公房产权人之间具有租赁法律关系，承租人负有支付一定租金的义务，同时享有对公房居住、使用的权利。不仅如此，公房承租人及其同住人还享有公房买受权，可以在支付一定的价款(通常远低于市场价格)后取得公房的“完全产权”，在拆迁中其一般也可以独立地与拆迁人签订拆迁补偿安置协议，这使其在效力上强于议定租金标准的承租权，某种程度上具有类似“准物权”的性质；但是另一方面，其又不是一种纯粹的民事权利，不能象一般的民事权利一样可以继承：根据《上海市房屋租赁条例》的规定，公有居住房屋承租人死亡的，其承租权由符合法律规定要件的特定人继受，而这一要件与继承问题通常并不相关。这样，如果在拆迁过程中租赁户名尚未依法变更的，在拆迁中如何认定承租人亦即拆迁民事法律关系当事人的问题就变得较为棘手。对于这一问题，应区别不同情况予以处理：
(1)如果仅有一人具备承租资格的，在房屋拆迁裁决中可直接确认其作为该房屋的承租人。这包括两种情况，一是属于原承租人生前的共同居住人且在承租房屋处有本市常住户口的人仅有一人，二是原承租人没有生前共同居住人或者虽有共同居住人但是户口不在承租房屋处，原承租人的配偶或者直系亲属只有一人。在上述情况下，新的承租人无须出租人指定，根据法律规定的要件可以直接确定。
(2)如果有多人具备承租资格，具备承租资格的人就承租人确定问题已经达成协议的，可直接以协议确定的承租人作为房屋的承租人。这也包括两种情况：一是属于原承租人生前的共同居住人且在承租房屋处有本市常住户口的人有多人，这些人之间就确定承租人问题已经达成协议；二是没有符合上述条件的人，但是原承租人的配偶和直系亲属有多人，这些人之间就确定承租人问题已经达成协议。根据上海市房地资源局《关于贯彻执行〈上海市房屋租赁条例〉的意见(二)》(下称《意见(二)》)的规定，对于上述协议出租人“应予同意”，因此，该协议对于承租人的确定具有决定性和终局性的意义。这里要注意的是，裁决机关应对该协议的效力问题进行必要的审查，特别是协议中是否遗漏了其他具备承租资格的人。如果确有遗漏，应征询其对于该协议的意见，如其不予认可，则不能凭该协议认定承租人。
(3)如果有多人具备承租资格，这些人就确定承租人问题未达成协议，但是在指定承租人时处于优先顺位的人只有一人的，房屋拆迁裁决可直接以该人作为承租人。根据《意见(二)》的规定，在多人具备承租资格，其就承租人确定问题无法达成协议时，出租人应按照下列顺序确定承租人：原承租人的配偶；原承租人的子女；原承租人的父母；其他(在有生前在本处有本市常住户口的共同居住人的情况下为其他人；在无生前在本处有本市常住户口的共同居住人的情况下为其他直系亲属)。在这种情况下，出租人只能按照上述顺序指定，如果处于优先顺位的仅有一人的，出租人无权不指定该人而另行选择他人作为承租人。也就是说，这种情况下的承租人仍然是按法律所规定的条件直接确定的。
(4)如果有多人具备承租资格，这些人就确定承租人问题未达成协议，而且在指定承租人时处于优先顺位的有多人的，根据《意见(二)》的规定，这种情况下应由出租人在处于优先顺位的人中指定一人作为承租人。此时出租人的指定虽然受到一定因素的制约，但是仍然享有裁量权。如果出租人指定了新的承租人，自然应以其指定为准；但是如果其不行使指定权，根据现行规定和做法，具有承租资格的人既不能通过民事诉讼要求出租人指定，房地局作为租赁管理部门也无权责令出租人指定，此时，该公有房屋的承租人即处于不确定状态。解决这一问题的根本之道应在于完善立法，使出租人在这种情况下负有指定义务，并设定在出租人不指定时具备承租资格人的救济途径。
三、对当事人是否无法达成协议问题的审查
作为房屋拆迁裁决标的的拆迁补偿安置问题属于民事争议，而民法奉行“意思自治”原则，当事人的“意思自治”具有优先地位。在双方民事法律行为中，“意思自治”表现为当事人之间的“意思合致”，是为“契约原则”。房屋拆迁裁决作为公权力介入当事人民事关系的一种形式，其正当性前提之一应是当事人之间不能达成“意思合致”。正因为如此，《拆迁实施细则》规定拆迁当事人申请裁决的条件之一为就拆迁补偿安置问题不能达成协议。这里所谓的“不能达成协议”，一般应包括当事人之间进行了充分协商，以及经充分协商，仍不能达成意思合致两个方面。关于当事人是否确实无法达成协议问题，司法实践中以下几个问题争议较大：
(一)协商过程中拆迁人未向相对方提供两处以上供其选择的安置用房的，是否应一概认定为未经充分协商，进而不符合申请裁决的条件？
《拆迁实施细则》第32条第4款规定：“实行房屋调换的，拆迁人应当提供两处以上经区、县房地局审核的安置用房，供被拆迁人、房屋承租人选择。”据此，对于实行房屋调换安置方式的，拆迁人向相对方提供两处以上供其选择的安置用房是拆迁双方协商过程中的一个法定环节，意在保障被拆迁人、房屋承租人享有更大限度的选择权，能更加充分地表达自己的意思。基于此，有观点认为，如果在房屋拆迁裁决诉讼中，没有充分证据证明拆迁人在协商过程中曾提供两处以上安置房源的(如不能提供两处以上安置房源的看房单)，应认定拆迁当事人未经充分协商，当事人之间是否确属无法达成协议难以判断，申请裁决的条件尚不具备，对于当事人的拆迁裁决申请应不予受理。如果裁决机关已经进行实体裁决的，该裁决应予撤销。
本文认为这一观点并不全面。判断当事人之间是否确实无法达成协议固然应注重法定的程序和步骤，但是最为重要和根本的，应是探求当事人的真实意思。据此，对于协商过程中拆迁人未向相对方提供两处以上供其选择的安置用房的，应区别情况进行处理：
1．《拆迁实施细则》第32条第4款仅适用于房屋调换的安置方式，如果有证据证明被拆迁人、房屋承租人在协商过程中选择货币补偿的，则不以此为必要，只要看拆迁双方就补偿金额是否达成一致即可。
2．如果协商过程中，被拆迁人、房屋承租人选择房屋调换，但是有证据证明其明确表示不选择经区、县房地局审核的安置房源的(如其在裁决以及诉讼中均陈述其自拆迁开始即要求原地安置或者就近安置，但是拆迁计划和拆迁方案中无原地或者就近房源的)，即使拆迁人提供了两处以上安置房源，被拆迁人、房屋承租人也不可能从中选择，此时可直接认定当事人之间不能达成协议，无须拘泥于拆迁人是否向其提供了两处以上安置房源。
3．如果协商过程中，被拆迁人、房屋承租人选择房屋调换，亦无证据证明其不同意选择拆迁计划、拆迁方案中的安置房源的，这种情况下如果拆迁人未提供两处以上安置房源供其选择的，为保障被拆迁人、房屋承租人的选择权，应认定拆迁当事人之间未经充分协商，是否无法达成协议无法判断，拆迁人申请房屋拆迁裁决的条件尚不具备，对其裁决申请应不予受理；如果裁决机关对此未经审查即进行实体裁决的，应以认定事实不清、证据不足为由，判决撤销该裁决。但是在这种情况下，如果被拆迁人、房屋承租人申请房屋拆迁裁决，则无须举证证明拆迁人已经提供两处以上安置房源供其选择。因为被拆迁人、房屋承租人申请裁决的行为表明双方已经无法达成协议，其申请裁决的条件已经具备，对其裁决申请应予受理。
(二)被拆迁房屋为共有产，拆迁人与部分共有人签订补偿安置协议，其他共有人以未被补偿安置为由申请房地局裁决应如何处理？
根据《拆迁实施细则》第20条第1款的规定，拆迁系以户为单位进行补偿安置，因此，如果被拆迁房屋为共有产，拆迁人与部分产权人就该户的补偿安置问题已经签订了协议，则该户已经存在一份拆迁协议，对于该份协议的效力应由司法机关认定，在此之前裁决机关不能径行否定该协议的效力，而只能以该协议为基础认定拆迁人与该户已经达成了协议，该户的部分共有人申请房屋拆迁裁决的条件不具备，对其申请不予受理。但是，为了避免误解，减少诉累，裁决机关在不予受理通知书中，应告知当事人如对拆迁人与部分共有人之间签订的拆迁补偿安置协议的效力有异议，可通过民事诉讼途径解决。
(三)被拆迁房屋为议定租金标准的出租房屋，拆迁人仅与产权人签订了拆迁补偿安置协议，房屋承租人申请房地局裁决应如何处理？
《拆迁实施细则》第19条规定，拆迁议定租金标准的出租房屋的，拆迁人应与被拆迁人(即房屋产权人)、承租人共同订立拆迁补偿安置协议。如果拆迁人仅与被拆迁人签订协议，承租人能否以其未参与协议的签订为由，申请房地局裁决呢？
本文认为，回答这一问题首先应明确《拆迁实施细则》规定的三方协议在本质上究竟是一份协议还是拆迁人与被拆迁人、承租人分别签订的两份协议。就《拆迁实施细则》第四十五条规定的停产、停业等费用的补偿来看，应属于承租人所有，被拆迁人无须参与其中，但是被拆迁人选择房屋调换还是货币补偿对承租人的承租权可能会有影响(如果租赁关系未解除，出租人只能选择房屋调换的安置方式，安置房屋则由承租人继续承租)，因此承租人亦应是被拆迁人补偿安置协议中的一方当事人。因此，拆迁补偿安置协议中被拆迁人、承租人的权益无法截然分开，该协议应属于一份协议。
在此前提下，对于该被拆迁户已经存在一份拆迁补偿安置协议，该协议是否因为承租人未参加而无效亦应由司法机关来认定，在此之前裁决机关不能径行否定其效力。这种情形下的利益关系与上述问题(二)相同，应作同样处理。
四、受理裁决申请的消极要件审查
(一)被拆迁房屋灭失应否作为受理裁决的消极要件
国务院《城市房屋拆迁管理条例》和《拆迁实施细则》均未将被拆迁房屋灭失作为当事人申请裁决的消极要件。建设部《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》(下称《工作规程》)第10条第1款第(4)项规定，房屋灭失的，裁决机关不受理当事人提出的拆迁裁决申请，明确将房屋灭失作为申请房屋拆迁裁决的一个消极要件。市房地资源局《上海市城市房屋拆迁行政裁决若干规定》(下称《拆迁裁决规定》)第9条第1款第(4)项也有相同规定。上海高院则对此有不同观点，在《关于不服房屋拆迁裁决案件审理若干问题解答》中，明确指出：“在房屋拆迁许可期限内，拆迁当事人未达成安置补偿协议，房屋被拆除，被拆迁人申请房地局作出拆迁裁决，房地局以《工作规程》第8条第(4)项规定的房屋已经灭失的情形为理由，不作出拆迁裁决的，人民法院应当判决其履行法定职责。”本文认为，对于这一问题，应从房屋拆迁裁决程序适用的优先性出发，区分房屋灭失的不同原因、所处理争议的不同性质进行处理：
1．如果拆迁人与被拆迁人、承租人曾经签订过拆迁补偿安置协议，拆迁人基于该协议取得房屋并将房屋拆除，后该协议被法院确认为无效，此时，拆迁人拆除房屋不构成侵权，其与被拆迁人、承租人之间的争议仍然属于拆迁补偿安置争议。对于该争议的解决，如前所述，基于房屋拆迁裁决程序适用的优先性，不应将房屋灭失作为受理裁决申请的消极要件。裁决机关以房屋灭失为由对裁决申请不予受理的，对其不予受理决定应予撤销。
2．如果拆迁人未与被拆迁人、承租人签订过任何拆迁补偿安置协议，亦未经裁决机关作出裁决，即径行拆除房屋，此时其拆除行为构成侵权，其与被拆迁人、承租人之间的法律关系由拆迁补偿关系转化为侵权之债的关系。对于侵权行为，应适用一般的民法原理而非拆迁规定，裁决机关对于这类问题的处理没有专业上的优势，此时对于当事人的裁决申请应不予受理，并告知当事人通过民事诉讼途径解决。
3．如果被拆迁房屋并不是由拆迁人拆除，而是因自然原因或者第三人的行为灭失，此时不存在拆迁补偿法律关系，当事人申请房屋拆迁裁决的，裁决机关应不予受理。
(二)申请裁决时超过拆迁期限应否作为受理裁决申请的消极要件
国务院《城市房屋拆迁管理条例》和《拆迁实施细则》均未要求当事人只能在拆迁期限内申请裁决。最高法院法释[2005]9号《关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》指出：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议，就补偿安置争议向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理，并告知当事人可以按照《城市房屋拆迁管理条例》第16条的规定向有关部门申请裁决。”该司法解释未区分当事人提起民事诉讼时是否超出了拆迁期限，从其内容看，不管是否在拆迁期限内，均应由行政机关裁决，法院不予受理。前述建设部《工作规程》也未将超过拆迁期限作为受理裁决的消极要件。但是，《拆迁裁决规定》第9条第1款第(1)项则明确规定，已超过房屋拆迁期限的，裁决机关不予受理裁决申请。
本文认为，对于这一问题也应从房屋拆迁裁决程序的优先性中去求解。对于房屋拆迁补偿安置争议之所以由裁决机关处理，而不是由司法机关管辖，乃是因为裁决程序简便、灵活、迅速，裁决机关对政策法规的熟悉程度更高，而房屋拆迁裁决的这些优势并不因是否超过拆迁期限而有不同，即使超过了拆迁期限，行政裁决程序仍有优先适用性，裁决机关不应以超过拆迁期限为由不予受理当事人的裁决申请。
【作者简介】
娄正涛，行政庭助理审判员。