城市更新是否出现国进民退？
作者 || 常敬泉 律师
上海市德尚律师事务所合伙人
上海市律协不动产征收业务研究委员会委员
《上海市城市更新条例》已由上海市第十五届人民代表大会常务委员会第三十四次会议于2021年8月25日通过，自2021年9月1日起施行。
这是一部具有里程碑意义的地方性法规，对上海未来的城市发展至关重要。《上海市城市更新条例》第一条开宗明义，明确提出城市更新是“为了践行‘人民城市’重要理念，弘扬城市精神品格，推动城市更新，提升城市能级，创造高品质生活，传承历史文脉，提高城市竞争力、增强城市软实力，建设具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市”，这部地方性法规将上海城市更新的重要意义完全勾勒出来，未来上海城市的发展将进入城市更新的历史新阶段。
政策出台，市场出现一种声音，国进民退。国有企业将成为市场更新的主体，民营企业将会靠边站。会不会出现这种现象呢？
一、国有企业在上海城市更新的政策定位
上海的国有企业，具有本土优势，能够充分利用自身的资源，在城市更新中创出一片新天地，书写新纪元。这是毫无疑问的。
上海的国有企业是上海服务国家战略，加快上海“五个中心”建设的重要力量，也是城市更新的主力军。上海的国有企业必须在上海的城市更新中勇当先锋。同时，我们也看到，城市更新的时间周期长、利润低，民营企业参与意愿不强以及需要区域统筹土地使用的情况下，国有企业作为责任主体来介入城市更新就成了政府的必然选择。这是对国有企业以及民营企业优劣势比较后得出的初步结论。
上海的国有企业作为更新统筹主体，具有独特的优势：
第一、制度优势
上海的国有企业一直发挥人民城市建设主力军的作用。
上海国有企业在深入贯彻落实“人民城市人民建，人民城市为人民”重要理念中发挥了主力军作用。国有企业始终坚持服务大局的使命责任，有高度的责任感、使命感和担当。
第二、经济优势
每一个城市更新项目都需要巨额的资金投入，这对于民营企业而言是不可承受的资金压力。近年来，很多房地产企业都出现了资金困难。尤其是恒大债务危机发生后，引起了全社会的高度警觉，如此庞大、看似坚不可摧的民营企业，未曾想会有一天，因为利益的驱动，追求规模效益，最终变成社会的负担，这完全是咎由自取。这不能让政府和全民来买单，这是社会大众不能承受的。
国有企业综合实力强，融资能力灵活，可发挥融资优势。国有企业可以充分利用已经成立的上海市城市更新基金、政策性银行贷款，降低项目融资成本，能有效的解决城市更新过程中的资金困难。
第三、政策优势
国有企业与政府各方面联系存在优势。城市更新存在大量的行政审批，国有企业能够利用自身优势，加快更新方案的审批。比如区属城投公司熟悉区域发展规划和城市更新项目的实际情况，有利于协调区相关部门加快更新项目的审批工作，加快更新项目落地实施。这是国有企业天时、地利、人和的体现。
第四、现实考量
从《上海市城市更新条例》制定的初衷看，政府其实是鼓励符合条件的民营企业、上市公司参与城市更新的。但是，我们必然也要看到，目前的政策是不鼓励大拆大建的，不鼓励以城市更新为名搞城市房地产开发的，因此，纯粹的房地产开发企业目前不是城市更新的主要参与对象，像恒大这类房地产企业，一旦出现企业危机，这不是政府和民众能承受的，这也是需要尽量在城市更新领域避免的。
国有企业在逐利性方面比较克制，能够实打实地一件事、一件事地办好，提高城市更新的实效，对历史负责，对人民负责。
二、会否出现“国进民退”？
百度关于“国进民退”概念的理解，有狭义和广义之分。狭义上讲，表现为国有经济在某一或某些产业领域市场份额的扩大，以及民营企业在该领域市场份额的缩小，甚至于退出。广义上讲，除了上述内容外，还表现为政府对经济干预或者说宏观调控力度的加强。
上海城市更新过程中会不会出现国退民进，这是市场关注的热点。单纯看《上海市城市更新条例》的条款，很难找到答案。关于这个问题，我们可以静待政策的明朗，拭目以待。
笔者认为，从城市更新的长期政策看，应该不存在“国进民退”的问题，但是，因为政府主导城市更新活动，很容易产生“国进民退”的错觉。我们也要看到，城市更新是一个系统性和专业性的工程，不是一般的民营企业能够胜任和介入的细分领域，它的准入门槛是相当高的。让我们从具体规定来看，是否存在“国进民退”问题。
一、涉国有企业的直接规定
《上海市城市更新条例》中直接涉及“国有企业”的条款只有第四十九条。第四十九条规定：国有企业土地权利人应当带头承担国家、本市重点功能区开发任务，实施自主更新。
国有企业应当积极向市场释放存量土地，促进存量资产盘活。
国有资产监督管理机构应当建立健全与国有企业参与城市更新活动相适应的考核机制。
笔者认为，第一款其实是强调土地是城市更新的核心要素，国有企业作为土地权利人，具有土地使用权的优势，要有政治自觉，主动带头承担国家、本市重点功能区开发任务，自主实施产业转型和功能提升。
第二款是强调国有企业要利用市场化的手段，比如利用国有土地使用权出让、出租、出资入股等，盘活存量土地，这是国有企业参与城市更新的先天优势。
第三款强调国有企业参与城市更新的特殊考核机制，以此刺激国有企业更多地参与上海城市更新，提高国企参与城市更新的积极性。
总而言之，国有企业在城市有机更新具有先天优势，其被赋予更多期待和更新使命也是理所应当，也意味着国有企业必将承担更多的社会责任。
二、符合条件的市场主体并不排斥民营企业
《上海市城市更新条例》并未对“符合条件的市场主体”进行规定，也没有概括列举哪些企业属于“符合条件的市场主体”，需要具备哪些硬件条件，显然在执行过程中还须由市、区两级政府进行规定，从而公平地维护市场主体参与城市更新的权利。
《上海市城市更新条例》第四十六条规定：本市加强对归集优秀历史建筑、花园住宅类公有房屋承租权的管理。经市人民政府同意，符合条件的市场主体可以归集优秀历史建筑、花园住宅类公有房屋承租权，实施城市更新。
经区人民政府同意，符合条件的市场主体可以归集除优秀历史建筑、花园住宅类以外的公有房屋承租权，实施城市更新。
这是关于归集公有房屋承租权的主体的特殊规定。
对于优秀历史建筑、花园住宅类公有房屋承租权的管理，需要对归集主体提出特殊的要求，需要综合考察企业的资金、实力、经验、背景以及信用等情况来判断。国有企业具有优势，并不代表民营企业就没有市场，两者应该具有竞争关系。但由于必须取得政府的同意，带有国资背景的国有企业或者区属国企显然具有竞争优势，但不排斥优秀的民营企业适度参与。
三、更新统筹主体具有包容性
谁能成为更新统筹主体，是由市场说了算。
《上海市城市更新条例》第二十条规定：本市建立更新统筹主体遴选机制。市、区人民政府应当按照公开、公平、公正的原则组织遴选，确定与区域范围内城市更新活动相适应的市场主体作为更新统筹主体。更新统筹主体遴选机制由市人民政府另行制定。
这一规定首先强调了更新统筹主体的遴选过程应当是公开、公平、公正，是市场竞争的关系，程序上是公平的。其次是对更新统筹主体实力的考量。政府首先确立区域范围内城市更新活动，选择与之最相适合的更新统筹主体。政府无疑会考虑各参与主体的资金实力、技术、管理以及城市更新方面的经验等具体情况，择优录取。更新统筹主体应当量力而行，选择适合的更新项目进行参与。
四、特殊更新地块特殊处理
《上海市城市更新条例》第二十条第二款规定：对属于历史风貌保护、产业园区转型升级、市政基础设施整体提升等情形的，市、区人民政府也可以指定更新统筹主体。
对“历史风貌保护”等情形的更新，这涉及上海的历史文脉传承，涉及上海之根和长远发展，需要慎重选择更新统筹主体，政府对城市的未来承担了政治责任。由于政府对城市更新承担主体责任，因此，在某些特殊项目上，不能通过市场化的选择来选拔更新统筹主体，这应该是作为一项特例存在，而不应当是普遍适用。
《上海市城市更新条例》总共有10处提到“市政基础设施”，其中第二十八条第一款明确提到开展城市更新活动，应当“优先对市政基础设施、公共服务设施等进行提升和改造”，市政基础设施的提升和改造排在优先位置，这和“市政基础设施整体提升”究竟是什么关系，需要进行解释和说明，否则将来所有的“市政基础设施”都可能由市、区人民政府指定更新统筹主体，排除或者限制了市场竞争。
三、强强联合是出路
上海的城市更新是一个长远目标，不可能一蹴而就，对其长期性、艰巨性、复杂性要有充分估计，这是一个循序渐进的长期过程。
城市更新的工作任务中，资金量大，需要各方力量共同参与，也是建设美丽上海的需要。国有企业要根据自身实力和能力，尽力而为、量力而行，把上海城市更新建立在经济发展和财力可持续的基础之上，这样才能行稳致远。
每一项城市更新活动都需要巨额的资金投入，全部由国有企业负担会使国企承担较重压力，因此需要激发市场主体的积极性，提高民营企业的参与度，促进两者共同参与市场更新。
鼓励民营企业参与城市更新，也是社会活力的体现，但希望民营企业量力而行，成为国有企业的得力助手。
国有企业和民营企业可以相辅相成，强强联合。比如可以合资建立项目公司，其中国有企业承担主导角色，也能对城市更新项目起到兜底作用，防止出现烂尾的情况。
四、建 议
国有企业在城市更新中扮演关键角色，不代表国进民退，国有企业与民营企业实现强强结合，才能形成更大的经济合力和创新活力。为更好地发挥两者作用，提出如下建议：
1、加强立法解释工作。《上海市城市更新条例》有很多授权性的规范，必须加强解释工作，尽快出台相关规定，让市场知道“符合条件的市场主体”、 “符合条件的企业” 、“市、区人民政府也可以指定更新统筹主体”等概念的具体范围，消除市场顾虑，激发市场主体积极性。
2、市区人民政府可以出台具体的政策，鼓励国有企业、民营企业等积极参与城市更新，尤其是加强对历史风貌保护、产业园区转型升级、市政基础设施整体提升等的管理和规范。
3、建议对城市更新统筹主体设立黑白名单制度。
上海可以设立黑白名单制度，对城市更新统筹主体进行规范管理。凡是在城市更新相关项目中做出突出贡献或者做出显著成绩的，进行表彰，在后续更新项目中优先考虑；对在城市更新相关项目中存在质量隐患、安全隐患、失信行为的更新统筹主体进行惩戒，将其限制或者逐出城市更新领域。